이재명 대통령이 추석 전까지 검찰개혁 제도의 “얼개(구조)를 만드는 건 가능할 수도 있을 것 같다”라고 언급했다. 정성호 법무부 장관도 인사청문회에서 “검찰개혁을 가능한 한 빨리 완결해야 한다”라고 말했다. 국회의 검찰개혁 논의는 어디까지 왔을까. 논의의 결을 따라 주요 쟁점을 네 가지로 나누어 구체적으로 살펴보았다.
1. ‘더불어민주당 안’과 ‘조국혁신당 안’
현재 국회 법제사법위원회(법사위)에 올라와 있는 검찰개혁 법안은 크게 2024년 8월29일에 발의된 ‘조국혁신당 안’과 올해 6월11일 발의된 ‘더불어민주당 안’이 있다(〈그림〉 참조). 두 당이 내놓은 검찰개혁 입법 취지는 같다. 검찰청이 수사권과 기소권을 둘 다 가지고 있어 이를 남용하는 상황을 바꾸고자 한다. 2021년 문재인 정부가 검경 수사권을 조정한 이후 여러 제도의 변화를 거쳐, 현재 검찰의 수사권은 부패범죄, 경제범죄 및 경찰 공무원·고위공직자범죄수사처 소속 공무원의 범죄(그리고 해당 범죄와 직접 관련성이 있는 범죄)로 축소된 상황이다. 두 정당의 검찰개혁 법안은 이를 완전히 없애 검찰의 직접수사 자체를 폐지하는 것이 핵심이다.
방식도 비슷하다. 현존하는 검찰청을 폐지하고 공소청과 중대범죄수사청(중수청)을 신설한다. 공소 제기와 유지 및 헌법이 정한 영장 청구 권한은 공소청이 가지고, 중대범죄에 대한 수사를 전담하는 중수청을 별도로 두는 것이다. 약간의 차이는 있다. 조국혁신당 법안은 중수청이 담당하는 중대범죄를 부패범죄·경제범죄·공직자범죄·선거범죄·방위사업범죄·마약범죄·대형참사에 해당하는 일곱 가지로 제안했다. 더불어민주당은 여기에 ‘내란·외환죄’까지 포함한 여덟 가지를 중수청이 수사할 중대범죄로 규정한다. 또한 조국혁신당이 중수청을 법무부 산하로 둔 반면, 더불어민주당은 행정안전부 산하에 두었다. 이에 대해 중수청 법안 발의에 참여한 더불어민주당의 A 의원은 “법무부 산하로 공소청과 중수청을 함께 두게 되면 권력분립의 원칙이 지켜지지 않을 수 있어 중수청을 행안부 산하에 두는 것으로 논의했다”라고 말했다.
2. 국가수사위원회 설치 여부
두 정당의 법안 중 가장 큰 차이는 바로 ‘국가수사위원회(국수위) 설치’ 여부다. 더불어민주당 의원들이 발의한 국수위 설치·운영 법안에는 설치 이유가 다음과 같이 설명되어 있다. ‘수사권을 둘러싼 수사기관 간 갈등을 조정하고 협력을 도모하는 등 수사기관 간 관계를 정립하고, 수사의 절차 및 결과의 적정성·적법성 등에 대한 민주적 통제로 수사의 공정성을 확보하며, (···) 수사 절차에 있어서의 국민주권주의의 실현 및 국민의 인권 보장에 이바지하고자 한다.’ 이에 대해 조국혁신당 소속 C 의원은 “법무부 산하에 중수청을 둘 때는 수사지휘권을 가진 법무부 장관을 통해 문민통제가 가능하다면, 행안부 산하로 두게 되면 행안부 장관에게는 수사 지휘권이 없기에 통제가 어려워진다. 그래서 민주당 안은 국가수사위원회를 신설해 수사권을 조정하겠다는 게 아니겠나”라고 말했다. C 의원은 “민주당 검찰개혁 법안을 함께 논의하는 과정에서 중수청을 행안부 산하에 두기로 하게 되면, 국수위 설치를 충분히 검토해볼 수도 있다”라고 말했다.
다만 국수위 설치를 비판하는 여론도 있다. 7월9일 열린 법사위 검찰개혁 법안 관련 공청회에서 김종민 변호사(법무법인 MK파트너스)는 “국가수사위원회는 국무총리 소속으로 설치되고 경찰청·중수청·공수처·해양경찰청 등 대통령령이 정하는 수사권을 가진 기관을 모두 관할한다. 대통령령으로 관할 대상 수사기관을 정하도록 했기 때문에 집권 정치권력이 마음만 먹으면 언제든지 수사기관을 새로 만들고 국가수사위원회의 통제하에 둘 수 있다”라고 주장했다. 차진아 고려대학교 법학전문대학원 교수는 6월25일 ‘검수완박 시즌 2 국가수사위원회가 통제하는 수사 체계의 문제점 토론회’에서 국수위가 인력과 전문성 등의 한계로 모든 수사기관을 관리·감독하기 어려울 수 있고, 국수위의 활동이 자칫 수사 효율성을 크게 떨어뜨릴 수 있다고 지적했다. 조국혁신당 소속 D 의원 역시, 법안의 취지에는 동의한다면서도 “상당한 건수에 이르는 수사기관의 불송치 결정에 대한 이의신청 사건 처리를 국수위가 감당할 수 있을지 우려된다”라는 의견을 전했다.
이에 더불어민주당 A 의원은 “정치권력이 (국수위를 통해) 수사기관에 개입할 수 있다는 비판은 잘못된 접근이다. 국수위가 없는 현재 정치권력이 수사기관에 오히려 더 쉽게 접근할 수 있다. 윤석열이 비화폰으로 검찰총장을 통해 수사 지휘를 한 상황이 드러나고 있지 않나. 국수위를 구성하게 되면 여야가 추천한 위원을 통해 통제하기에 정치권력이 오히려 마음대로 개입할 수 없게 된다”라고 주장했다. 인력과 전문성 부족 우려에 대해서는 “아직 제도가 확정된 건 아니지만, 현재 발의된 법안에 사무국을 통해 별도의 인력을 더 두기로 되어 있다. 국민권익위원회, 국가인권위원회 역시 수많은 사건을 그런 방식으로 처리하고 있다”라고 말했다. 반면 같은 당 법사위 소속 B 의원은 “수사 관할 조정뿐 아니라 구체 사건까지 국수위가 심의하는 것에 우려를 표하는 의견은 존중한다. 심의 과정에서 충분히 조정할 수 있지 않겠나”라고 말했다.
3. 검찰의 직접 보완수사, 가능할까
현재는 경찰로부터 송치받은 사건의 경우 경찰이 수사한 내용에 대해 검찰이 직접 보완수사를 할 수 있다. 2021년 검경 수사권 조정 직후에는 원칙적으로 경찰에게 보완수사를 요구할 뿐 검찰은 보완수사를 할 수 없었지만, 2023년 11월1일 법무부가 개정한 대통령령 수사준칙 규정에 따라 ‘검사가 사건을 수리한 날부터 1개월이 경과한 경우’ 등에는 검사가 직접 보완수사를 하도록 규정했다. 불송치 사건의 경우 고소인이 이의신청을 하거나 검사의 재수사 요청이 3개월 이내에 이행되지 않으면 검사가 사건을 송치받을 수 있게 되었다. 그런데 조국혁신당과 더불어민주당의 안에 따르면 현재 제한적으로 가능한 검찰의 직접 보완수사도 불가능해질 수 있다. 이는 현 검찰개혁 법안의 큰 쟁점 중 하나다. 검경 수사권 조정 이후 수사 미비 및 지연 논란이 좀처럼 해소되지 않자, 검찰개혁을 하더라도 직접수사 개시권만 박탈하고 검찰의 직접 보완수사는 허용해야 한다는 주장도 제기되기 때문이다. 7월9일 법사위 공청회에 진술자로 나선 장애인권법센터 소장 김예원 변호사는 “피해자에게 중요한 것은 단지 기소가 아니라, 그 기소가 유죄판결로 이어져 실질적 처벌로 연결되는 것이다” “(검사가) 수사를 송치받은 후 이를 검토하고 필요 시 보완수사하는 것은, 제대로 된 기소를 위하여 자연스럽게 수행되어야 할 업무다”라고 지적했다.
조국혁신당과 더불어민주당 모두 검찰의 보완수사권을 폐지해야 한다는 의견을 공식 당론으로 채택하지는 않았다. 앞서 언급한 조국혁신당 C 의원은 “검찰 보완수사 허용은 검경 수사권 조정으로 이미 끝난 문제다. 검찰이 가지고 있는 직접수사권의 폐해가 크기 때문에 그 부분을 중수청으로 보내는 법안이 나오게 된 것이다”라며 검찰의 보완수사 허용을 검찰개혁 법안에 포함하는 것이 불가능하다는 단호한 입장을 밝혔다. 더불어민주당 법사위 소속 E 의원 역시 “자칫하다간 보완수사라는 명목하에 검찰이 수사권을 악용하는 사례가 나올 수 있다”라며 검찰의 보완수사권에 반대했다. 다만 더불어민주당의 일부 의원들은 검찰의 보완수사권이 필요하다는 의견까지 테이블에 올려 논의하는 중이라며 말을 아꼈다.
7월16일 국회 인사청문회에 나온 정성호 법무부 장관(당시 후보) 역시 검찰개혁 4법에 대해 “이 법이 그대로 통과돼야 한다고 생각하지 않는다” “공소청과 중수청의 관계에 있어서 중수청을 어디에 둬야 하는지, 공소청의 검사가 보완수사를 하는 문제와 관련해선 논의가 필요하다”라는 의견을 밝히기도 했다. 정 장관은 7월22일 〈시사IN〉과의 통화에서 검찰의 직접 보완수사와 관련해 “(자칫) 잘못하면 또 새로운 사건을 인지하는 계기가 돼서 수사를 확대하게 될 수 있지 않겠나. (보완수사를 허용하더라도 그것이) 사건의 동일성의 범위를 절대 벗어나서는 안 된다고 확신한다. 가장 중요한 건 1%도 안 되는 정치 사건이 아니라 대부분의 형사사건이다. 그런 사건들에 대해 수사가 너무 과도하게 지연되거나 해서는 안 되지 않겠나”라고 말했다.
4. 수사 미비와 지연은 어떻게 해결?
수사 미비 및 지연 문제를 해결하기 위해서는, 검찰의 직접수사 개시권은 완전히 박탈하면서도 문재인 정부 때 폐지한 ‘검찰의 경찰에 대한 수사지휘권’은 오히려 부활하거나, 불기소 의견이라도 일단 검찰에 사건을 모두 송치해야 하는 ‘전건 송치주의’를 되돌려야 한다는 주장도 있다. 이러면 현재 경찰에 일부 넘겨진 수사종결권을 다시 검찰이 갖게 된다. 이에 대해 정성호 장관은 〈시사IN〉과의 통화에서 “검찰의 수사지휘권을 부활하는 건 불가능할 거라 본다. 경찰의 수사종결권을 최종적으로 검찰에 넘기는 것도 쉽지 않지 않겠나”라고 답했다.
의원들도 저마다 견해차가 존재한다. 더불어민주당 소속 A 의원은 “둘 다 반대한다. 수사가 지연되는 문제는 수사기관에 온전히 책임을 부여해놓지 않았기 때문에 생기는 과도기적 현상일 수 있다. 수사와 기소를 완전히 분리하면 수사기관의 책임성이 강화되어 지금 같은 지연 문제는 구조적으로 해결될 것으로 본다”라고 답했다. 조국혁신당의 D 의원은 “문재인 정부의 수사권 조정을 통해 경찰의 수사권 남용이나 인권침해 등에 대한 검사의 통제 방안으로 시정조치 요구권이 신설된 바 있다. 검찰개혁 입법이 통과되고 공소청 검사와 경찰의 상호 협력이 이뤄지면 시정조치 제도도 활성화되리라 본다”라고 주장했다. 그러나 더불어민주당의 B 의원은 “수사지휘권 부활은 절대 안 되지만, 경찰이 가진 수사종결권을 검찰에 이관하는 건 고려해볼 수 있지 않겠나”라고 말했다.
한편, 형사소송법 개정안과 수사절차 법안 발의를 통해 조직 운용에 대한 법안을 내놓은 조국혁신당과 달리 더불어민주당은 관련 입법을 아직 발의하지 않은 상태다. 더불어민주당이 발의한 개혁법안에 대해 법사위 검토보고서에는 “검찰청 폐지와 공소청·중수청 신설에 따라 형사사법체계 전반은 물론 정부 조직 체계에도 큰 변동이 수반될 것으로 예상되는 바, 이에 따른 후속조치로서 ‘형사소송법’ 및 ‘정부조직법’을 비롯한 관련 법률의 개정 논의도 함께 이루어질 필요가 있다”라는 보완 의견을 제시했다. 이에 대해 더불어민주당 A 의원은 “아직 조직이 확정되지 않았기 때문에 형사소송법이나 수사절차법은 방향만 설정된 상태다. 먼저 발의한 검찰개혁 4법을 통과시켜서 수사와 기소를 담당할 조직을 확정 짓고, 유예기간 내에 조직 간 운용 법안을 만들 수 있을 것이라 본다”라고 답했다.
조국혁신당과 더불어민주당이 내놓은 검찰개혁 4법은 현재 법사위 법안심사1소위원회에 상정된 상태다. 만약 1소위원회에서 통과된다면 법사위 전체회의를 거쳐 본회의에 상정된다.
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